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復活草安心寧醫用防護口罩:疫情中應急征用的法律規制(三)

發布日期:2020-06-02 瀏覽次數:
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三、應急征用的客體

現行法對行政征用客體的規定,在立法技術上或采概括式,或采列舉式,做法并不統一。前者如《中華人民共和國國防動員法》第54條將征用客體概括為民用物資,并將其界定為“組織和個人所有或者使用的用于社會生產、服務和生活的設施、設備、場所和其他物資”。后者如《中華人民共和國國家情報法》第17條將征用客體列舉為“交通工具、通信工具、場地和建筑物”。

安心寧口罩在應急征用問題上,《突發事件應對法》規定可以應急征用的客體包括單位和個人的財產(第12條),以及應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資(第52條)。這里存在的一個問題是,如果《突發事件應對法》沒有列舉,而為其他法律所明確規定的征用客體,是否可以應急征用之?

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例如,《中華人民共和國草原法》第38條規定:進行礦藏開采和工程建設,應當不占或者少占草原;確需征收、征用或者使用草原的,必須經省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后,依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。”從征用目的以及報批手續來看,該條款規定的草原征用不屬于應急征用范疇。本文傾向于認為,《突發事件應對法》所規定的征用客體可以根據實際需要做擴大解釋。

安心寧醫用外科口罩學界已經關注到,在2008年的雪災中,電網企業在搶修電力設施過程中,因開辟道路對耕地、林地的占用而引發的民事侵權問題,對電網企業造成不公平的負擔。從合理性角度觀之,工程建設尚且可以征用草原、土地(《土地管理法》第51條)、林地(《中華人民共和國森林法》第21條),行政應急對社會配合的要求就更高了。

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故我們認為,只要符合“控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害”(《突發事件應對法》第1條)之目的,且符合應急征用與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應”的比例原則,對私有財產的征用都應當被允許。

安心寧醫用防護口罩另外,《國防動員法》第56條規定,下列民用資源免予征用:(一)個人和家庭生活必需的物品和居住場所;(二)托兒所、幼兒園和孤兒院、養老院、殘疾人康復機構、救助站等社會福利機構保障兒童、老人、殘疾人和救助對象生活必需的物品和居住場所;(三)法律、行政法規規定免予征用的其他民用資源。”上述三類物資同樣不屬于應急征用的客體。以此為標準,在大理扣押征用口罩事件中,口罩能否屬于應急征用的客體,需要從以下三個維度進行分析:

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安心寧其一,從征用概念的本意看,征用并不導致客體所有權的轉移,只是臨時影響客體的使用權,征用主體需承擔返還義務。但口罩作為客體的特殊之處在于所有權與使用權的高度不可分離性,口罩一經他人使用,對所有權人而言便不再具有價值,更無返還的必要。根據《突發事件應對法》第12財產被征用或者征用后毀損、滅失的,應當給予補償”,可以將口罩理解為一經征用便告損毀的財產,作為征用客體當無疑問。當然,應急征用后尚未使用的口罩,可以適用返還制度。

復活草醫用防護口罩其二,在大理扣押征用口罩事件中,該客體是承運過程中的“過境財產”。口罩的所有權在交付前如無特別約定,依然歸屬于寄件人,作為承運人的順豐公司只是以他主占有的方式臨時控制這批口罩。從財產權歸屬的角度看,大理市衛健局應急征用的其實是位于瑞麗市的寄件人的財產。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第5項規定,縣級以上地方各級人民政府管理的是本行政區域內的行政工作,應急征用也只能按照屬地原則實施。

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復活草醫用外科口罩從征用的法律關系角度看,雖然應急征用行為指向的是特定的征用物資(客體),但其本質是征用主體與相對人之間的權利義務在危機狀態下的再分配,也就是說,應急征用在對客體實施征用行為時,物權關系發生了變化。

進一步說,行政機關在本行政區域內的管轄,如果是不動產,則以不動產所在地為標準;如果是動產,則以動產權利人為標準。就這批口罩而言,僅僅是順豐公司的占有狀態位于大理市行政區域內,而物權的歸屬并不在大理市。在管轄范圍方面,《傳染病防治法》第45條明確規定,縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內實施應急征用,而跨省、自治區、直轄市的應急征用權屬于國務院。

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復活草口罩事實上,《突發事件應對法》同樣考慮到了跨行政區劃的應急征用問題,該法第52條規定,政府可以請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援”。因此,大理市衛健局是無權應急征用所有權不在本行政區域內的“過境財產”。

其三,這批口罩的用途已經明確為應急防控物資,故問題在于應急征用主體能否對應急防控物資“二次征用”?對此本文持否定態度。從制度設計目的角度看,應急征用制度通過強制使用私有財產,來達到應急防控、消減危機的目的。應急防控物資本身就是用于應急防控,在邏輯上并無“二次征用”的必要。

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復活草從比例原則角度看,在比例原則審查的預備階段,“當政府措施無法滿足目的正當性審查時,應以‘不正當目的’或相關具體標準作出實質合法性判斷的審查結論。”明知是應急防控物資而予以征用,顯然在動機上背離“善意”,系“損人利己”的行為,屬于“目的不正當”。在均衡性審查階段,應急征用對被征用人權利的克減應當遠遠低于征用所欲達成的公共利益目標,而“二次征用”應急防控物資對被征用人權利的克減等于甚至大于征用帶來的收效。

健康動力此外,對于國有財產是否可以采取應急征用的問題,本文認為,國有財產的所有權屬于國家,行政主體以國家名義采取應急措施,并未對國有財產的所有權人(國家)造成減損,因此不屬于征用范疇。這種情形應當界定為“調用”,如《傳染病防治法》第45條對征用和調用進行了區分,“縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資,臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備”,結合該法第63縣級以上人民政府負責儲備防治傳染病的藥品、醫療器械和其他物資,以備調用”的規定,調用的客體是國有財產。


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